野海狮 2008-12-8 11:39
马光远：燃油税如何安抚冷对的民意
事实上，就改革本身的逻辑而言，在先有合理的成品油价格形成机制之后，燃油税的推出才有实际意义；没有成品油的市场化定价机制，燃油税不过是垄断集团换了一把剪消费者身上羊毛的利器而已。
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作者：马光远 $?vQ!l D
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酝酿了十四年之久的燃油税“马上”要开征的消息并没有获得想象中民意的热捧，反而招致几乎一边倒的质疑。这样的尴尬局面，对于一项从长远来看有益于社会进步的公共政策而言无疑是悲哀的，但细细考虑中国当前语境下民意背后的诸多忧虑和悲怆，这种情形实属意料之外，情理之中。
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我们看到，从11月18日权威人士透露“马上”开征的消息，到11月20日发改委急召有关部委和地方诸侯进京商议实施事宜，燃油税此次“上马”似乎不再遥遥无期。然而，这样一个几乎和每一个人利益攸关的重大决策，却在幕后悄然进行，除了媒体挖到的一鳞半爪的信息和个别权威专家的只言片语之外，民众对这个方案本身一头雾水。民意的“寒流”由此形成。
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公共政策领域类似改革的神秘感带给民众的基本判断是：这是不是利益集团在用燃油税做幌子而拒绝对目前的高油价进行调整？或者，即将出台的燃油税事实上是牺牲民众利益的一个方案，为了造成生米做成熟饭的既定结果而匆匆推出？
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从目前来看，民众对燃油税方案主要有以下几点疑虑： 5D6I|2L7rMU d
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首先，燃油税征收的目的是什么。这是必须向公众传达的首要信号。从目前我们知道的信息来看，燃油税承载的改革的光荣与梦想确实很多，有期待通过燃油税的推出改革叠床架屋的收费体系的，有希望通过燃油税达到节能减排的环保宗旨的，更有期待通过燃油税的改革一举打破垄断，形成成品油市场化定价机制的。如此等等目标，单单“燃油税”能否承担得起？
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其次，燃油税推出之后，与“油”有关的各种杂七杂八的费用是否真的会取消。从国外的情况来看，不管政策动机如何，出台燃油税最基本的目的是为了减少费用的征收环节，各国概莫能外。从11月20日发改委召集会议的公开消息来看，列入取消范围的有公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项费用，而对民众承担的最“大头”的收费项目——过桥费和高速公路费——却语焉不详。而美国也好，欧盟国家也好，在征收燃油税之后，90%以上的有关路费全部取消。这个此消彼长的关系要是处理不好，恐怕很难获得民众的认同。
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第三，燃油税的税率如何确定。从目前透露出的信息来看，我国燃油税的税率倾向于30%到50%的低税率，但采取低税率并非出于对民众实际承受能力的充分权衡，而是为高速费和过桥费的继续存在打政策伏笔。既如此，基本可以判定，就税费改革的目的而论，这样的政策伏笔透露出的就是政策本身的失败。如果税率如此确定，意味着相关利益方确保了既得利益的同时，并没有确保民众的利益。 Pr(O0G }
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第四，如何确保一些特殊用油群体的利益。燃油税在生产环节还是销售环节征收，解决的只是中央和地方的利益分割问题，并不能解决一些特殊群体之间的利益冲突。在征收燃油税以后，受影响最大的显然不是公务用车，而是出租、公交和农业等领域。燃油税的基本要义是用得越多，征得越多。除了公务用车，影响最大的就是上述领域的相关群体，对于这些群体的利益如何保障，我们目前没有听到方案本身如何考虑和设计。x
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最后，我们需要知道，在燃油税推出以后，以什么样的定价机制确保油价能够处于一个合理的水平。这是燃油税政策的关键所在，也是利益博弈激烈之处。事实上，就改革本身的逻辑而言，在先有合理的成品油价格形成机制之后，燃油税的推出才有实际意义；没有成品油的市场化定价机制，燃油税不过是垄断集团换了一把剪消费者身上羊毛的利器而已。 n P m,Kd:fw%W
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我们看到，国际油价11月20日创下三年半来新低，纽约市场油价更是跌破每桶50美元大关，创下2005年5月以来的最低水平。与此形成对照的是，国内油价仍然稳守每桶90美元左右的高位。为什么罔顾国际油价下跌的态势？目前的解读有两种：一是为了两大石油巨头“抓住机遇”弥补以前在炼油上的亏损；二是在国际油价高企的时候以高价进口的石油，这个时候低价出售，这对于垄断巨头而言显然不可接受。不管如何，燃油税在这个时候推出，便被民众普遍解读为既得利益集团对抗油价下跌的“缓兵之计”，晚降价一天，他们即可获得3亿人民币之巨的额外收益。 F {$k8W \0XD]
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既如此，在油价没有合理调整的时候，就匆匆推出燃油税，怎么可能获得民意的支持和喝彩呢？ \)g-t2sl9G,g.b2_
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公共政策的第一要义是公平，而公平的逻辑起点则是公开政策的讨论过程。面对民众如此多的疑虑，要赢得民众信任，最简单的办法就是有关方面公开方案的具体内容，确保民众的知情权，确保他们有机会参与讨论，并且对即将出台的方案给予官方解释，以弥补其程序上的缺憾，而不是仅仅依靠一些所谓的专家来放风，更不能制造生米做成熟饭的既成事实。这是公共政策挽救自己信誉的必要程序。即便推出的方案对民众的利好出乎想象，也需要公开的程序来确保其合法性。
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就配套措施而言，如果燃油税真的如坊间传言要赶在12月1日以前出台，我们认为以下配套措施是必须赶快制定的：
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首先，不管燃油税是否推出，一定要把高企的油价首先降下来，这是确保燃油税被民众接受的前提，发改委之前所做的要把油价“稍微”降低的表态显然很难令人满意。第二，要制定出成品油价格市场化机制的时间表，这是燃油税是否公平的必要条件。第三，必须完善特殊群体的税收优惠和补贴机制。对于公交、出租等行业以及农民用油的问题，可以通过税收优惠或者补贴的方式，减轻这些特殊群体的负担。第四，燃油税的资金必须体现专用的原则，各国征收燃油税的最直接的目的就是为公路建设筹措资金，考虑到我们国家公路建设的主体是地方ZF，因此必须合理划分中央与地方的税权，燃油税的绝大部分比例应该给予地方ZF。最后，必须妥善安置养路费收费机构近30万的交通稽征人员，改革不能不考虑这些人的安置，但也不能一股脑的全部转换成GWY，给ZF改革制造新的难题。
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燃油税改革可谓命运多舛，从提出到出台，历经十四载，见证了中国体制转型的艰辛不易。这一承载着国人诸多梦想的举措，本应收获更多民意支持，却因制定过程中民众的失语，而没有获得民众的认同和肯定。这样一个缺乏公众智慧的政策，最怕的后果是既牺牲了公正，也牺牲了效率。通过配套政策弥补程序缺憾，就成了改革必须配套的“补丁”。这样，也许征税才可以被称为拔鹅毛的艺术：获得最大数量的鹅毛而听到最小的叫声。 (原载于东方早报)